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Adaptation des assemblées législatives provinciales et territoriales du Canada à la COVID-19

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Publié le 26 mai 2020.  Mis à jour le 3 juin 2020.

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Introduction


Comment la COVID‑19 influe-t-elle sur les activités des assemblées législatives provinciales et territoriales du Canada?

Le régime fédéral du Canada répartit les pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces et les territoires. Bon nombre des secteurs de dépenses qui sont les plus cruciaux pour réagir à la COVID‑19, comme les soins de santé, l’éducation et la sécurité au travail, relèvent des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Étant donné qu’il existe 13 expériences différentes du virus et 13 réactions provinciales et territoriales différentes au Canada, on doit aussi tenir compte de 13 démocraties parlementaires sous-nationales différentes, d’envergure, de capacité et d’équilibre partisan divers, qui se démènent pour s’adapter à des circonstances radicalement nouvelles.

Comme nous l’avons vu dans les éditions antérieures de Democracy Monitor, la structure fondamentale des assemblées législatives, qui rassemblent dans une même pièce des dizaines de représentants élus issus de toutes les régions d’une administration, les rend particulièrement vulnérables aux perturbations attribuables à la COVID-19. En tant que tel, il pourrait être tentant pour les assemblées de donner rapidement aux gouvernements le pouvoir de réagir à la pandémie et ensuite d’interrompre les activités, mais, compte tenu des répercussions énormes de telles décisions, comme la question de savoir si les écoles et les entreprises doivent fermer, ainsi que de la diversité des incidences sur différentes cohortes de citoyens, il est impératif que les représentants examinent en profondeur les choix qui sont faits et leur mise en œuvre. Selon la durée de la propagation de la maladie, les assemblées législatives provinciales et territoriales pourront également devoir reprendre leurs travaux sur de nombreuses questions qui relèvent de leur compétence, autres que la COVID-19.

Dans la présente édition de Democracy Monitor, nous examinons des façons dont les assemblées législatives provinciales et territoriales ont modifié leurs activités après que l’Organisation mondiale de la santé a déclaré une pandémie mondiale de COVID‑19, à la mi‑mars 2020. À la partie I, nous étudions rapidement les interventions en situation d’urgence mises en œuvre par chacune des administrations (le cas échéant), alors qu’à la partie II, nous examinons les plus récentes mesures que celles-ci ont prises pour reprendre jusqu’à un certain point leurs opérations normales.

Notre étude révèle des différences frappantes et plusieurs points communs entre les administrations.

PRINCIPALES CONSTATATIONS 

  • Trois assemblées législatives (celles de l’Î.-P.-É., de la Nouvelle-Écosse et du Nunavut) n’ont pas siégé une seule journée depuis la déclaration de la pandémie. Deux autres (celles de la Saskatchewan et du Yukon) n’ont pas siégé depuis la mi‑mars. Par contre, l’Assemblée législative de l’Alberta a siégé assez régulièrement pendant toute la durée du confinement.
  • En dépit de l’arrivée rapide de Parlements virtuels partout au monde, peu d’assemblées législatives provinciales et territoriales se sont tournées vers la technologie pour mener leurs affaires parlementaires. À peine trois des treize assemblées législatives tiennent des réunions de comité virtuelles, et seule celle de Terre-Neuve-et‑Labrador autorise des séances virtuelles.
  • Même si tous les gouvernements peuvent exercer des pouvoirs exceptionnels pendant cette urgence, certains contourné plus que d’autres le processus législatif. En Alberta, le projet de loi 10 permet au gouvernement d’établir de nouvelles lois sans autre approbation législative, tandis que la Saskatchewan a dépensé des milliards de dollars à l’aide de décrets, plutôt que par approbation législative.
  • Là où ils sont actifs, les comités sont une des occasions d’innover. Les réunions virtuelles de comité ont permis un examen opportun des mesures gouvernementales en C.-B., dans les Territoires du Nord‑Ouest et au Québec, tandis que la première se sert de ces réunions pour mobiliser la population à l’égard de nouveaux points à l’ordre du jour.
  • Les gouvernements du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve-et‑Labrador ont mis sur pied des comités spéciaux sur la réaction à la pandémie, qui sont constitués de membres du Cabinet et des chefs des partis à l’opposition. Tout en assurant une coopération entre les partis, ces comités ont fonctionné à l’extérieur du régime législatif, de sorte que leurs délibérations n’ont pas été rendues publiques.
  • Toutefois, la grande majorité des membres des comités provinciaux et territoriaux ne se sont pas réunis depuis le début de la pandémie.
  • La pandémie est survenue juste au moment où la plupart des gouvernements provinciaux venaient d’adopter leur budget ou en débattaient. Compte tenu de la nécessité d’effectuer des dépenses d’urgence pour réagir face à la pandémie, la plupart des assemblées législatives ont mis de côté leurs mécanismes habituels de contrôle financier.

Plusieurs assemblées législatives se préparent maintenant à une réouverture partielle et à des séances plus régulières, mais il reste des questions importantes : comment assurer un examen suffisant des décisions des puissants gouvernements infranationaux du Canada? Comment assurer une représentation diversifiée et significative des citoyens?

Compte tenu de la possibilité réelle de nouvelles vagues du virus et de confinements futurs au cours de la prochaine année au moins, il s’agit de questions cruciales auxquelles il faut répondre. Vu l’expérience jusqu’à maintenant, nous formulons les recommandations suivantes :

RECOMMANDATIONS

  • Faire de la supervision un service essential : Pendant la pandémie, les assemblées législatives doivent surveiller attentivement les gouvernements pour que ceux-ci continuent de répondre aux besoins de leurs citoyens.
  • Adoption de la techno : Les plateformes virtuelles devraient être adoptées pour permettre l’activité législative et la participation de tous les députés, pas seulement de ceux qui peuvent assister en personne aux séances avec éloignement physique.
  • Pas de précipitation : Même si les gouvernements peuvent vouloir adopter des lois aussitôt que possible, on a recensé plusieurs exemples d’impasses superflues entre un gouvernement et son opposition en conséquence ou encore de l’adoption de lois présentant des problèmes graves. Au lieu de trouver des moyens d’adopter des lois plus rapidement, les gouvernements devraient s’efforcer de permettre un examen plus minutieux des mesures législatives.
  • Coopération en public : Même si la coopération entre les partis est digne de mention, le fait que les dirigeants supérieurs du gouvernement et de l’opposition mènent des négociations à huis clos ou se réunissent au sein de comités non législatifs empêche la participation de la majorité des députés provinciaux, nuit à la transparence et provoque de la confusion à propos de l’identité du responsable de chaque décision, ou même de la nature des décisions. La prise de décisions entre les partis devrait avoir lieu dans le cadre d’une séance officielle prise à l’assemblée législative.
  • Reprendre les activités courantes, pas le statu quo : Les provinces attendent avec impatience la fin de la pandémie pour s’occuper des affaires non reliées à la COVID. Mais comme il y a beaucoup de gens préoccupés et d’organisations de la société civile aux prises avec des difficultés financières, les assemblées législatives doivent trouver de nouvelles façons d’encourager et de solliciter l’apport public.
  • Réactiver les comités : Si les membres des comités se réunissent par des moyens virtuels, ils bénéficient de possibilités d’examen accrues et ils peuvent poursuivre certaines affaires courantes. Cependant, la grande majorité des comités législatifs ne se sont pas réunis depuis le début de la pandémie, ce qui leur fait rater de belles occasions.
  • Commencer à suivre l’argent : Il est compréhensible que la plupart des administrations aient mis de côté leur budget et leurs mécanismes financiers habituels pour réagir face à la pandémie, mais les gouvernements doivent dorénavant divulguer aux assemblées législatives leurs hypothèses et leurs plans pour que la surveillance financière puisse se poursuivre.

En dernier lieu, l’annexe contient de plus amples renseignements sur l’évolution de la situation au sein de chaque administration.

 

Partie I : Interventions d’urgence et contrôle


La pandémie de COVID‑19 a atteint le Canada au début de mars, soit au moment même où la plupart des assemblées législatives provinciales et territoriales étudiaient les projets de budget présentés par leur gouvernement respectif pour l’année financière 2020-2021. Néanmoins, les réactions initiales des différentes administrations en lien avec la situation ont différé énormément d’une à l’autre. Celles des provinces peuvent globalement être divisées en cinq catégories.

Tableau 1 : Interventions d’urgence des gouvernements provinciaux et territoriaux

Interventions d’urgence des gouvernements provinciaux et territoriaux



Prolongation d’une pause existante

Deux administrations, celles de la Nouvelle-Écosse et du Nunavut, avaient terminé leurs séances prévues et adopté leur budget de 2020-2021 au moment où l’OMS a déclaré la pandémie mondiale. Une troisième administration, celle de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, n’avait pas encore ouvert sa session du printemps. Ces trois administrations ont annulé toutes les activités législatives prévues, y compris les réunions des comités, et aucune n’a convoqué une séance d’urgence. Il n’y a eu aucun mécanisme en bonne et due forme pour que ces trois assemblées législatives surveillent les mesures qu’a prises leur gouvernement pour faire face à la pandémie. 


Clôture de la session

L’Ontario, la Saskatchewan et le Yukon étaient au milieu de leur session du printemps quand la pandémie a frappé le Canada et elles ont rapidement suspendu leurs activités en raison de celle-ci. Aucune des trois administrations n’a mis sur pied de mécanismes législatifs quelconques pour surveiller l’intervention d’urgence de leur gouvernement face à la pandémie tout au long des mois de mars et d’avril.

Les partis d’opposition au Yukon ont accepté d’adopter rapidement le budget du territoire et d’ajourner la session en contrepartie de concessions du gouvernement. Un désaccord a surgi au sujet de l’ampleur de ces concessions, mais l’Assemblée législative demeure fermée. Le gouvernement de la Saskatchewan a contourné cette dernière en présentant un budget réduit après l’ajournement de l’Assemblée et a ensuite recouru à des décrets pour autoriser des dépenses sans vote des députés. L’Assemblée législative de l’Ontario a tenu trois brèves séances d’urgence (les 19 et 25 mars ainsi que le 15 avril) avec un contingent réduit de députés provinciaux pour faire approuver l’état d’urgence déclaré dans la province et adopter des lois d’urgence ainsi que diverses dépenses.


Formation d’un comité spécial

Comme les assemblées législatives de la catégorie « Clôture de la session », celles du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve-et‑Labrador se sont toutes deux ajournées rapidement et n’ont pris aucune mesure pour faire en sorte que la surveillance se poursuive en siégeant ou en faisant siéger leurs comités réguliers. Toutefois, le gouvernement de ces deux administrations a invité les chefs de l’opposition à se joindre à un nouveau comité composé de représentants de tous les partis à l’extérieur de l’Assemblée législative pour superviser leurs interventions face à la pandémie.

La mise sur pied de tels comités, composés de représentants de tous les partis, pourrait être une conséquence de la situation minoritaire de ces deux assemblées législatives provinciales, étant donné que les deux gouvernements ont choisi de prendre des décisions avec l’apport direct de l’opposition à l’extérieur de l’assemblée. Par contre, cette collaboration accrue et cet apport de l’opposition n’ont pas été très utiles pour favoriser la transparence, étant donné que l’on a évité de rendre publiques les délibérations de ces comités. À mesure que la pandémie s’épuisait, les chefs de l’opposition des deux provinces se plaignaient aussi qu’ils n’étaient pas consultés pour toutes les décisions. Les politiciens de l’opposition à Terre-Neuve-et‑Labrador se plaignent également du fait que le gouvernement n’a pas réussi à adopter des exemptions promises aux restrictions sur les déplacements imposées par le projet de loi 38, qui est actuellement contesté devant les tribunaux. Les assemblées législatives du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve-et‑Labrador ont tenu chacune deux séances d’une journée en présence d’un nombre minimal de députés pour approuver des dépenses et des lois d’urgence.


Ont amorcé une supervision virtuelle

Les assemblées législatives de la Colombie-Britannique, des Territoires du Nord‑Ouest et du Québec ont toutes recours à des réunions de comité virtuelles pour assurer un certain contrôle de leurs interventions face à la pandémie. Tandis que l’Assemblée nationale du Québec avait déjà adopté son budget quand la pandémie a frappé, l’Assemblée législative de la C.-B. était en relâche planifiée et a tenu une séance d’une journée à la fin de mars avec seulement 13 députés provinciaux pour faire approuver les dépenses et autres mesures urgentes. De la même manière, celle des T.N.-O. a siégé d’urgence avec un groupe restreint de députés pour faire approuver ses dépenses provisoires.

Les gouvernements de la Colombie-Britannique et des T.N.-O. ont décidé de tenir les activités des comités par vidéoconférence (C.-B.) ou téléconférence (T.N.-O.) à partir de la fin de mars. Le Québec a fait de même à la fin avril. Toutefois, bien que certaines des activités des comités en C.-B. aient porté sur l’examen de la réaction face du gouvernement à la pandémie (p. ex. les audiences du Select Standing Committee on Children and Youth), la plupart d’entre elles concernaient des affaires administratives ou de nouvelles affaires non liées à la COVID.

Les réunions en comité dans les T.N.-O. sont limitées à celles du comité permanent de la surveillance et de la reddition de comptes. Même si au départ les réunions se limitaient à des téléconférences entre députés, à partir d’avril, les membres du comité ont commencé à tenir des séances publiques diffusées en ligne au sujet de la réaction du gouvernement à la COVID‑19 et de son plan de réouverture. Les audiences de comité au Québec sont également publiques et donnent la possibilité aux députés provinciaux de forcer les ministres à rendre des comptes.


Ont maintenu (en partie) le statu quo

Contrairement à celles de toutes les autres administrations, les assemblées législatives de l’Alberta et du Manitoba ne se sont pas seulement penchées sur des lois d’urgence au cours des semaines suivant le début de la pandémie, mais, en plus, elles ont déposé des projets de loi non liés à la COVID. Au Manitoba, l’opposition avait entrepris de faire de l’obstruction systématique au budget du gouvernement lorsque la pandémie a été déclarée. Même si cette obstruction systématique était fondée en partie sur des préoccupations soulevées à l’égard du budget même, son objectif principal consistait à empêcher le gouvernement de tirer profit d’une règle législative qui prévoit que les projets de loi qu’il dépose dans les 20 jours qui suivent le début d’une séance feront l’objet d’une adoption garantie d’ici la fin de juin. En plus du budget, le gouvernement prévoyait de déposer une série de 21 autres projets de loi portant sur toute une gamme de questions, ce qui a suscité des préoccupations chez l’opposition quant au fait que les dispositions ne feraient pas l’objet d’un examen suffisant, en particulier en raison de la pandémie.

L’obstruction systématique s’est poursuivie pendant cinq jours jusqu’à ce que le créneau de 20 jours ait clos. Le gouvernement a finalement présenté son budget le 18 mars, puis l’assemblée a suspendu ses travaux. Un petit groupe de députés se sont ensuite réunis de nouveau le 15 avril pour tenir une séance d’urgence d’un jour. Toutefois, en plus de plusieurs projets de loi d’intervention, les députés ont également adopté quatre projets de loi non liés à la pandémie, un nombre qui aurait pu être plus élevé si l’opposition n’avait pas rejeté les propositions initiales du gouvernement.

L’Assemblée législative de l’Alberta était en intersession lorsque la pandémie a été déclarée. Elle a siégé pendant quatre journées la semaine suivante pour adopter à toute vapeur le budget provincial et certaines dispositions d’urgence avant d’ajourner indéfiniment ses travaux. La relâche s’est révélée étonnamment brève, car l’assemblée a siégé au cours des deux premières semaines d’avril et de la première semaine de mai. Pendant ces séances, le gouvernement a déposé plusieurs textes législatifs liés à la pandémie, notamment le controversé projet de loi 10, qui lui permet d’adopter des décrets imposant de nouvelles lois et sanctions, même qui ont préséance sur les lois en vigueur, sans avoir besoin d’une approbation législative plus poussée.

Le gouvernement de l’Alberta a également fait avancer des projets de loi non liés à la pandémie, dont un projet qui modifiait fondamentalement la gestion de la responsabilité des puits de pétrole « orphelins ». Des députés de l’opposition et des intervenants ont fait part de diverses sources de préoccupations pendant toute cette période, faisant valoir que le gouvernement s’accordait trop de pouvoir discrétionnaire, que de grands changements législatifs ne devraient pas être effectués pendant une pandémie, et que les séances de l’assemblée même représentaient un risque pour la santé publique. Notamment, même s’il a fait échec aux tentatives de l’opposition en vue d’intégrer une disposition de temporisation relativement aux pouvoirs conférés par le projet de loi 10, le gouvernement a depuis admis que ces mesures vont trop loin.

En raison de l’obstruction systématique au Manitoba et de la reprise hâtive des séances en Alberta, les assemblées législatives de ces deux provinces prises ensemble ont tenu davantage de jours de séance entre le 16 mars et le 15 mai que les 11 autres assemblées législatives provinciales et territoriales combinées.

 

Partie II : Le retour au travail


Comme tout autre lieu de travail, les assemblées législatives provinciales et territoriales du Canada cherchent des moyens de reprendre leurs activités tout en se conformant aux directives en matière de santé publique. Toutefois, force est de constater qu’il y a eu étonnamment peu d’innovation à cet égard, étant donné que la majorité des administrations sont demeurées fermées ou ont été forcées de tenir des séances en personne avec un nombre réduit de députés présents.
 

Tableau 2 : Reprise des travaux par les gouvernements provinciaux et territoriaux 

Reprise des travaux par les gouvernements provinciaux et territoriaux


Fermeture

Au moment d’écrire ces lignes, trois administrations (celles de la Nouvelle-Écosse, du Nunavut et de la Saskatchewan) n’avaient pas annoncé de plan pour la reprise soit des séances de leur assemblée législative, soit des travaux de leurs comités. À l’exception de l’Î.‑P.‑É., il s’agit des trois assemblées législatives qui ont déjà passé le plus de temps sans séances ni travaux de comité, et celles de la Nouvelle-Écosse et du Nunavut n’ont pas siégé une seule journée depuis que la pandémie a été déclarée, tandis que celle de la Saskatchewan n’a pas siégé depuis son ajournement rapide à la mi‑mars.


Par comité seulement

Yukon fait figure d’exception par rapport aux autres administrations, car deux comités – le Comité permanent des nominations aux principaux conseils du gouvernement et le Comité permanent des comptes publics – ont chacun tenu une réunion virtuelle sur les affaires courantes depuis le début de la pandémie. Mais toutes les autres activités législatives ont cessé. Le Comité des comptes publics, le seul de l’Assemblée législative à être présidé par l’opposition, a présenté deux rapports exhaustifs lors de sa réunion et a aussi voté une motion pour que les procès-verbaux de ses réunions soient désormais rendus publics.


Retour à la programmation régulière en cours

À peine plus de la moitié de toutes les assemblées législatives provinciales et territoriales ont recommencé à tenir des séances plus régulièrement ou prévoient le faire cette semaine. L’Assemblée législative de l’Alberta a été la plus active : elle a siégé quatre semaines entre le 15 mars et le 8 mai, et elle compte reprendre ses travaux le 27 mai et les poursuivre jusqu’en juin.

L’Assemblée législative du Manitoba siège une journée par semaine depuis le début de mai, tandis que, le 19 mai, celle de l’Ontario a mis à l’ordre du jour deux séances par semaine. Les assemblées du Nouveau-Brunswick, des Territoires du Nord‑Ouest, de l’Î.‑P.‑É. et du Québec commenceront à siéger le 26 mai.

Ces reprises de session mettent à l’ordre du jour les routines quotidiennes habituelles, comme la période des questions et la présentation de nouveaux projets de loi. L’Assemblée de l’Alberta a déjà adopté deux nouveaux projets de loi qui ne sont pas liés à la COVID et qui avaient été présentés après que la pandémie a été déclarée. Toutefois, celles de l’Alberta, du Manitoba, de l’Ontario et du Québec tiennent des séances en présence d’une assistance réduite, de sorte qu’il est impossible pour de nombreux députés d’y participer. Il revient aussi habituellement aux partis de décider qui peut être présent. Les gouvernements du Nouveau-Brunswick, des Territoires du Nord‑Ouest et de l’Î.‑P.‑É. s’efforceront d’inclure tous les députés en reconfigurant leurs Chambres pour accroître la distance entre eux ou en demandant à certains députés de prendre place dans les tribunes réservées au public et aux médias. Toutefois, certains députés dans ces administrations pourraient quand même ne pas pouvoir participer aux travaux en raison de problèmes de santé sous-jacents, de responsabilités familiales ou de difficultés pour voyager.

La reprise des séances est une bonne nouvelle, mais on ne sait pas au juste combien de temps elles vont durer ou si elles permettront de rattraper le temps perdu à cause du confinement lié à la pandémie. Avant la pandémie, par exemple, l’Assemblée législative du Manitoba devait siéger 26 jours en avril et mai. Mais avec les plans actuels, elle ne va siéger que cinq jours pendant les deux mois combinés et il n’y a pas d’autres séances prévues d’ici l’automne.


Passons au virtuel

Jusqu’à maintenant, la Colombie-Britannique et Terre-Neuve-et‑Labrador sont les seules administrations à avoir approuvé des séances de travaux parlementaires entièrement virtuelles ou hybrides. La Colombie-Britannique est la chef de file du virtuel parmi les provinces, car le gouvernement provincial a décidé de reprendre les séances à la mi‑juin en employant une méthode hybride de présence physique et virtuelle, certains députés participant en Chambre, et d’autres, à distance, de leur lieu de résidence ou d’autres salles à l’Assemblée législative. En juin, les membres du Comité permanent des finances lanceront leurs consultations prébudgétaires annuelles dans le cadre de réunions virtuelles, et ceux du comité spécial de l’Assemblée mènent des consultations virtuelles pour examiner la Privacy Act (Loi sur la protection des renseignements personnels).

Le gouvernement de Terre-Neuve-et‑Labrador a approuvé la décision, prise au cours de la séance d’urgence du 5 mai, de réduire les déplacements, de sorte qu’un plus grand nombre de députés à la Chambre d’assemblée puissent participer que s’ils se contentaient de respecter l’éloignement physique (à peine 15 des 40 députés se sont présentés le 5 mai). Les députés donnent au Select Committee of Rules and Procedures Governing Virtual Sittings jusqu’au 1er juillet pour déterminer le déroulement des travaux.

Tableau 3 : Aperçu des réactions des provinces et des territoires face à la COVID‑19

Aperçu des réactions des provinces et des territoires face à la COVID‑19


 

Partie III : Leçons et défis à relever

 
La pandémie de COVID-19 a eu une incidence différente sur notre démocratie parlementaire aux divers endroits du pays. Aucun ne se démarque fortement du reste, mais il est important de tirer des leçons de l’expérience acquise jusqu’à présent, particulièrement compte tenu du risque que les assemblées législatives aient encore besoin de restreindre leurs activités pour réagir à toute nouvelle vague du virus.


Une surveillance différée est une surveillance refusée

  • Garder les assemblées législatives fermées jusqu’à la fin de l’intervention d’urgence signifie que les partis d’opposition pourront éventuellement amener les gouvernements à rendre compte de leurs choix, mais qu’ils ne peuvent pas participer au façonnement de l’intervention en temps réel.
  • Il est donc essentiel que les assemblées législatives provinciales et territoriales reprennent la surveillance régulière et continue des interventions d’urgence de leur gouvernement face à la pandémie, de manière à ce que tous les députés de chaque assemblée puissent y participer.
  • Les assemblées législatives devraient également élaborer des plans d’urgence pour que l’examen et la surveillance puissent se poursuivre s’il fallait appliquer de nouveau des restrictions relatives aux voyages et aux rassemblements publics en raison d’une deuxième vague d’infections.


La réticence face à la technologie nuit à la participation

  • Étant donné l’adoption graduelle d’un format de réunions virtuelles ou hybrides des comités des assemblées législatives nationales et infranationales à l’échelle mondiale, sans parler des grandes villes du Canada, il est surprenant de constater à quel point les assemblées législatives provinciales et territoriales du Canada utilisent peu ces technologies.
  • Par définition, les séances en personne avec un nombre réduit de députés entraîneront l’exclusion de certaines voix, en particulier celles des personnes qui proviennent des régions plus éloignées ou qui ont des troubles de santé sous-jacents.
  • Comme on le montre dans le tableau ci-dessous, certaines assemblées législatives plus petites peuvent être en mesure d’accueillir tous les députés dans le respect des règles d’éloignement social en plaçant certains députés dans les tribunes réservées au public ou à la presse. Cependant, la plupart des assemblées ne disposent pas de suffisamment d’espace, et les députés risquent encore d’être exposés lorsqu’ils se déplacent pour aller siéger et en revenir.
  • Toute assemblée législative dont les membres demeurent incapables de se réunir physiquement au complet devrait suivre la voie de celles de la Colombie-Britannique et de Terre-Neuve-et-Labrador en autorisant les séances hybrides ou entièrement virtuelles, au moins pour la période des questions. 

Tableau 1 : Députés provinciaux et territoriaux présents par type de séance*

Députés provinciaux et territoriaux présents par type de séance

* L’Assemblée législative du Nouveau-Brunswick compte 49 sièges, mais deux sont vacants.

 

Ouvrage hâté, ouvrage gâté

  • Tenter d’imposer des mesures législatives peut mener à l’adoption de mesures inappropriées (comme le projet de loi 10 de l’Alberta et le projet de loi 38 de Terre-Neuve-et-Labrador) ou à une impasse inutile (p. ex., l’obstruction systématique au Manitoba) ou encore obliger le réexamen des choix après coup (p. ex., le budget du Yukon).
  • Les assemblées législatives provinciales seraient mieux servies si elles trouvaient des façons de tenir suffisamment de débats avec le plus de participation du plus grand nombre de députés possible, ou en appliquant le principe consistant à n’adopter que les modifications législatives strictement nécessaires pour réagir à la pandémie en séances urgentes avec un nombre réduit de députés.


Il est plus facile de collaborer en public

  • Comme l’ont montré les négociations entourant le budget du Yukon, le désir de réagir rapidement à la pandémie peut déboucher sur des négociations à huis clos entre les principaux législateurs du gouvernement et de l’opposition.
  • Le modèle du Nouveau-Brunswick et de Terre-Neuve, qui consiste à nommer des chefs de parti d’opposition au sein des comités d’intervention du gouvernement face à la COVID-19, pousse cette collaboration encore plus loin en faisant en sorte que des ministres et des chefs de parti de l’opposition prennent des décisions ensemble en dehors de l’assemblée.
  • La collaboration entre les partis est généralement encourageante, mais ces processus d’élite marginalisent la grande majorité des députés, qui ne sont pas des chefs de parti.
  • Ils déplacent également les grands débats à l’extérieur des assemblées législatives et de leurs comptes rendus officiels, ce qui rend difficile pour les citoyens le fait de savoir quelles options ont été envisagées, qui devrait être tenu responsable ou même, dans le cas du budget du Yukon, quelles décisions ont été prises.
  • La collaboration constructive entre les parties devrait être encouragée, mais il faut qu’elle se déroule dans le cadre de séances publiques de travaux parlementaires.


Les affaires courantes sont nécessaires, ce qui n’est pas nécessairement le cas du statu quo

  • Étant donné que la pandémie de la COVID-19 peut durer encore un an ou plus, les gouvernements des provinces et des territoires devront trouver des façons de traiter les affaires qui ne sont pas liées à la pandémie.
  • Cependant, l’expérience en Alberta et au Manitoba démontre la difficulté de trouver le bon moment et les mécanismes appropriés pour reprendre les activités normales à l’intérieur des contraintes imposées par la pandémie. Les assemblées législatives et la population doivent être en mesure de suivre les activités des gouvernements alors que ceux-ci commencent à élargir l’ordre du jour.
  • Les assemblées législatives doivent également reconnaître que beaucoup de personnes sont distraites par les répercussions de la pandémie, et que de nombreuses organisations de la société civile éprouvent des difficultés financières.
  • Plutôt que de faire adopter rapidement des projets de loi au nez de la population et en faisant fi de sa participation, les assemblées législatives devraient trouver une façon d’élargir leur engagement auprès des citoyens.
  • Les consultations virtuelles en cours des comités de l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique peuvent offrir un modèle de la façon dont les assemblées peuvent engager des processus de délibération de nouvelles mesures législatives, en invitant les citoyens à y participer plusieurs semaines avant la tenue des séances.


Qu’en est-il des comités?                                    

  • Compte tenu du petit nombre de députés requis et de la possibilité d’axer la surveillance sur des questions comme la santé et l’éducation, il est surprenant que la plupart des assemblées législatives aient si peu recours aux comités, voire pas du tout, pendant la pandémie.
  • Le fait de se réunir en ligne fournirait aux membres des comités de nouvelles possibilités de surveiller les mesures gouvernementales, d’examiner les propositions législatives et de se familiariser avec les réunions en ligne dans de plus petits regroupements.


Ne pas planifier, c’est planifier de compliquer la surveillance

  • Plusieurs administrations n’ont pas encore présenté leur budget de 2020, et celles qui l’ont déjà fait reconnaissent que leurs prévisions des dépenses et des revenus ne sont plus réalistes.
  • En conséquence de l’incertitude qui perdure, il pourrait être tentant pour les gouvernements des provinces et des territoires d’éviter de produire des prévisions budgétaires révisées.
  • Cependant, sans une certaine compréhension des hypothèses sous-jacentes des choix de dépenses de ces gouvernements, les partis d’opposition ne seront pas en mesure d’évaluer si ceux-ci utilisent les ressources de façon optimale.
  • Les gouvernements devraient présenter leurs hypothèses financières aux membres de leur assemblée législative et indiquer quand ils s’attendent à reprendre la planification financière normale.

Le Centre Samara pour la démocratie va continuer d’examiner la façon dont les assemblées législatives provinciales et territoriales se sont adaptées pour la durée de la pandémie de COVID-19. Nous collaborons actuellement avec la Revue parlementaire canadienne pour sonder chaque assemblée législative sur ses expériences et ses efforts à ce jour, et nous rendrons compte des résultats de cette étude dans les mois à venir.

 

Annexe : Examen des mesures prises par chaque administration


Colombie-Britannique

Intervention d’urgence et surveillance

L’Assemblée législative de la Colombie-Britannique a ajourné ses travaux le 5 mars pour la relâche du printemps, et la session devait reprendre le 23 mars pour encore plusieurs semaines. Elle a plutôt repris ses travaux le 23 mars pour une séance d’une journée avec seulement 13 députés pour adopter une réglementation d’urgence sur l’emploi et les finances.

Reprise des activités

L’Assemblée législative a rapidement commué une grande partie des travaux de ses comités en séances virtuelles, et les membres du Comité permanent spécial des comptes publics ont tenu une première réunion dans Zoom le 30 mars. Ceux de plusieurs autres comités se sont réunis virtuellement en avril. Le 6 mai, les membres du Comité permanent des finances et des services gouvernementaux ont lancé à la population une invitation à participer à leurs consultations prébudgétaires annuelles, qui se dérouleront en juin par l’entremise de réunions virtuelles. Le Comité spécial d’examen de la Personal Information Protection Act tiendra aussi des audiences en ligne au cours de ce mois. Les travaux de l’Assemblée législative doivent reprendre le 15 ou le 22 juin. Le modèle hybride combinera la présence physique et virtuelle des députés, dont certains participeront à distance dans leur collectivité ou d’autres pièces de l’Assemblée législative pour permettre d’assurer l’éloignement physique et réduire les déplacements.

 

Alberta

Intervention d’urgence et surveillance

L’Assemblée législative de l’Alberta a ajourné ses travaux le 5 mars pour une relâche prévue et les a repris le 16 mars. Supposant que l’Assemblée peut être forcée de fermer en réaction à la COVID-19, le gouvernement a présenté une motion pour accélérer l’adoption du budget provincial, dans laquelle il accordait seulement trois heures à l’examen du budget et des prévisions des dépenses, qui prend habituellement plusieurs jours. Il limitait également le débat aux interventions des ministres et des députés de l’opposition, privant les députés ministériels d’arrière-ban de l’occasion d’émettre des commentaires. Malgré les objections de l’opposition, le 17 mars, les députés ont adopté la motion et ensuite le budget. Le 20 mars, ils ont également modifié l’Emergency Management Act de la province et ajourné leurs travaux.

Reprise des activités

Aucune autre assemblée législative provinciale ou territoriale n’a repris ses séances régulières avant la fin d’avril, mais celle de l’Alberta a repris ses activités le 31 mars (en réduisant cependant la participation pour faciliter l’éloignement social). Finalement, elle a siégé du 31 mars au 2 avril, du 7 au 9 avril et du 6 au 8 mai. Au cours des séances, les députés ont débattu non seulement de mesures législatives axées sur la COVID-19, mais aussi de projets de loi non liés directement à la pandémie, comme la Liabilities Management Statutes Amendment Act et la Protecting Survivors of Human Trafficking Act. L’Assemblée législative va reprendre ses travaux le 27 mai et elle prévoit continuer à siéger régulièrement jusqu’en juin, voire plus longtemps.

Certains députés n’étaient pas à l’aise à l’idée de courir des risques sanitaires si l’Assemblée législative siégeait en mars et avril, surtout pour examiner des affaires non urgentes. Les détracteurs étaient également préoccupés par l’adoption rapide, pendant que l’attention publique était si concentrée sur la pandémie, du projet de loi sur la Liabilities Management, qui visait à apporter des changements fondamentaux à la responsabilité des puits de pétrole « orphelins ». Des questions ont également été soulevées à l’égard du projet de loi 10 (Public Health [Emergency Powers] Amendment Act), qui permettait au gouvernement de présenter d’autres mesures d’urgence et de prendre des sanctions, même qui prévalaient sur les lois existantes, sans avoir à consulter les membres de l’Assemblée législative. Le gouvernement a voté contre les efforts de l’opposition visant à amender le projet de loi en ajoutant une disposition de temporisation, bien que le premier ministre reconnaisse maintenant que le projet de loi 10 devrait être révisé. Néanmoins, les membres d’un groupe de défense d’intérêts ont déjà entrepris une poursuite afin de contester le projet de loi.

Malgré la reprise des séances, le Comité permanent des comptes publics est le seul comité législatif à avoir tenu des séances depuis le mois de mars.

 

Saskatchewan

Intervention d’urgence et surveillance

L’Assemblée législative de la Saskatchewan siégeait lorsque la pandémie a été déclarée, et ses membres se sont réunis la semaine suivante. Le 17 mars, elle a adopté une mesure législative d’urgence qui visait à créer un nouveau type de congé lié à l’emploi pour les personnes touchées par la pandémie, et elle a ajourné ses travaux le 18 mars après une séance de quatre minutes. Le même jour, le gouvernement de la Saskatchewan a publié un budget réduit avec un plan de dépenses, mais sans prévision de recettes. Plutôt que de rappeler les membres de l’Assemblée législative pour leur faire approuver les crédits, il a autorisé les dépenses par décret.

Reprise des activités

L’Assemblée législative et ses comités n’ont pas siégé depuis le 18 mars, malgré les exhortations répétées de l’opposition à reprendre les travaux .

 

Manitoba

Intervention d’urgence et surveillance

Le 11 mars, jour où l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a déclaré une pandémie mondiale, l’opposition a entrepris de faire de l’obstruction systématique pour empêcher le gouvernement de déposer son budget et 21 autres projets de loi. Le Règlement de l’Assemblée stipule que les projets de loi d’initiative ministérielle qui franchissent l’étape de la première lecture dans les 20 jours suivant le discours du Trône doivent être adoptés avant la fin de la session du printemps, en juin. Les partis d’opposition ont estimé qu’il n’était pas possible d’examiner adéquatement tant de projets de loi dans les circonstances et ont poursuivi leur obstruction pendant cinq jours de séance jusqu’à ce que la période de 20 jours soit terminée. Le gouvernement a finalement déposé son budget le 18 mars. L’Assemblée législative a ensuite ajourné ses travaux le 19 mars.

Le 15 avril, ses membres se sont réunis de nouveau pour une séance d’une journée. Les 20 députés présents ont approuvé les crédits budgétaires d’urgence du gouvernement, ont adopté une foule de nouveaux projets de loi d’urgence et ont achevé les dernières étapes d’un certain nombre de projets de loi non liés à la pandémie. Le gouvernement aurait, semble-t-il, souhaité adopter davantage de lois non liées à la pandémie, mais il a fait marche arrière devant la résistance de l’opposition. L’opposition a également obtenu un amendement visant la création d’une clause de temporisation pour certains des pouvoirs que peut exercer le gouvernement en cas d’urgence. Aucun mécanisme n’a été mis en place pour permettre une surveillance continue, mais la séance d’urgence d’une journée a bien compris une période entière des questions, contrairement à ce que les autres provinces et territoires ont fait.

Reprise des activités

Depuis le 6 mai, l’Assemblée législative siège tous les mercredis avec un nombre réduit de députés. Ces derniers siègent plus fréquemment en temps normal. Néanmoins, les séances qu’ils tiennent sont conformes à l’ordre du jour habituel et comportent une période de questions complète ainsi que des débats sur des projets de loi n’ayant pas trait aux mesures d’intervention liées à la pandémie. Cependant, ces séances doivent seulement se tenir jusqu’à la fin du mois de mai. Étant donné que le plan de réouverture de la province progresse sans heurts jusqu’à maintenant, les partis de l’opposition font valoir que les membres de l’Assemblée législative devraient commencer à se réunir plusieurs journées par semaine et poursuivre leurs travaux au-delà de la fin de mai pour que la surveillance puisse se poursuivre, et afin de compenser les séances qui ont été annulées plus tôt au cours de l’année. Le seul comité à avoir repris ses activités est le Comité permanent des corporations de la Couronne.

 

Ontario

Intervention d’urgence et surveillance

L’Assemblée législative de l’Ontario était en plein cœur de sa session du printemps lorsque la pandémie a été déclarée. Le 12 mars, les députés ont adopté une motion autorisant le gouvernement à suspendre jusqu’au 4 juin la session, qui a été ajournée. L’Assemblée a tenu de courtes séances le 19 mars, le 25 mars et le 14 avril pour ratifier la déclaration de l’état d’urgence par le gouvernement et faire adopter des lois d’urgence. Le gouvernement n’avait pas présenté de budget avant la pandémie, alors il a fourni une « mise à jour financière » à la séance du 25 mars, mais sans la qualifier de « budget » en raison de l’incertitude extraordinaire entourant les finances de la province. Il n’y a pas eu de période des questions au cours des séances d’urgence, et les membres des comités ne se sont pas réunis au cours de la période d’ajournement.

Reprise des activités

Le 12 mai, l’Assemblée législative de l’Ontario a tenu son premier jour normal de séance depuis le mois de mars. Les mesures législatives liées à la COVID-19 et le renouvellement de l’état d’urgence provincial ont pris beaucoup de temps, mais l’ordre du jour habituel a été respecté, avec la période de questions à l’intention du gouvernement et les déclarations des députés. L’Assemblée a commencé à tenir deux séances par semaine le 19 mai. On ne sait pas exactement quand les comités reprendront leurs activités.

 

Québec

Intervention d’urgence et surveillance

L’Assemblée nationale est revenue d’une pause le 10 mars, et le gouvernement a présenté son budget pour 2020. Après l’adoption du budget, l’Assemblée a ajourné le 17 mars pour contribuer à réduire la propagation de la COVID-19. Après plus d’un mois d’inactivité, plusieurs comités permanents ont commencé à tenir des audiences virtuelles à la fin du mois d’avril pour examiner les efforts de lutte de la province contre la COVID-19.

Reprise des activités

L’Assemblée nationale a tenu une séance spéciale d’une journée le 13 mai avec seulement 31 députés. La réunion a été consacrée à l’examen de la réaction du gouvernement face à la COVID-19, avec deux périodes de questions consécutives, chacune comptant un groupe différent de ministres pour permettre l’éloignement social. L’Assemblée nationale est censée reprendre ses travaux trois jours par semaine en date du 26 mai.

 

Nouveau-Brunswick

Intervention d’urgence et surveillance

L’Assemblée législative du Nouveau-Brunswick a entrepris sa session du printemps le 10 mars, avec la présentation par le gouvernement de son budget pour 2020. Le 12 mars, le gouvernement a pris l’initiative extraordinaire de former un comité multipartite du Cabinet sur le nouveau coronavirus (COVID-19), qui incluait non seulement des ministres, mais également les chefs des trois autres partis de l’Assemblée législative. Le lendemain, les partis ont convenu d’adopter le budget à toutes les étapes législatives pour permettre à l’Assemblée législative d’ajourner ses travaux plus tôt que prévu. L’Assemblée a ensuite tenu des séances d’une journée le 17 mars et le 17 avril pour faire adopter des mesures législatives d’urgence et approuver un emprunt supplémentaire. Chaque fois, seulement 14 des 49 députés étaient présents.

Reprise des activités

Le comité multipartite du Cabinet demeure en place, bien que certains chefs d’opposition demandent la reprise des travaux de l’Assemblée législative pour que les discussions stratégiques soient plus publiques. À la reprise des travaux, le 26 mai, certains députés prendront place dans la tribune réservée à la presse ou dans celle du public afin que tous les députés puissent y participer tout en respectant les directives d’éloignement physique.

 

Île-du-Prince-Édouard

Intervention d’urgence et surveillance

L’Assemblée législative de l’Île-du-Prince-Édouard n’a pas siégé depuis novembre. Les membres de certains comités se sont réunis plus tôt cette année, mais seuls ceux du Comité permanent de la gestion législative l’ont fait depuis le 10 mars.

Reprise des activités

Les membres du Comité permanent de la gestion législative se sont réunis en personne le 7 mai pour examiner la possibilité de reprendre leurs travaux. Ceux de l’Assemblée législative sont maintenant censés recommencer à siéger le 26 mai. Tous les députés pourront être présents, certains dans la tribune de la presse ou celle du public pour permettre l’éloignement physique.

 

Nouvelle-Écosse

Intervention d’urgence et surveillance

Jusqu’à présent, il n’y a pas eu d’intervention d’urgence de l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse. Le 20 février, cette dernière avait entrepris sa session d’hiver, qui s’est terminée le 10 mars, alors que les députés ont adopté toute une gamme de mesures législatives, y compris le budget provincial de 2020. Il n’y a pas eu de séance ou de réunion de comité depuis, sauf pour la réunion du 11 mars du Comité permanent des comptes publics.

Reprise des activités

Le Comité permanent des ressources humaines de la province doit se réunir le 26 mai, mais il n’est pas prévu que l’Assemblée législative ou ses comités reprennent leurs travaux en dépit des pressions des partis de l’opposition.

 

Terre-Neuve-et-Labrador

Intervention d’urgence et surveillance

Avant d’ajourner le 12 mars pour une semaine de relâche prévue, les membres de l’Assemblée législative de Terre-Neuve-et-Labrador ont adopté une motion autorisant la prolongation de l’ajournement, si nécessaire, pour des raisons de santé. Au cours des jours suivants, le gouvernement et les partis d’opposition ont formé un comité multipartite pour aider à coordonner la riposte de la province à la COVID-19.

Les membres de l’Assemblée ont été rappelées pour des séances d’une journée le 26 mars et le 5 mai afin d’approuver des dépenses et des lois d’urgence. Chaque fois, cinq projets de loi ont franchi toutes les étapes du processus législatif. Seuls 11 des députés de l’Assemblée législative étaient présents à la première séance et il n’y en a eu que 15 à la suivante.

Reprise des activités

Les députés ont adopté une motion à la séance du 5 mai pour permettre la tenue de séances entièrement virtuelles ou hybrides (virtuelles et physiques) de l’Assemblée législative et ont formé un comité spécial des règles et des procédures de séances virtuelles afin de déterminer comment les séances allaient fonctionner. Les membres du comité doivent faire rapport d’ici le 1er juillet. Entre-temps, aucune autre séance législative ou réunion de comité n’est prévue. Toutefois, les dispositions d’urgence concernant la restriction des déplacements, prévues dans le projet de loi 38, adopté à la séance du 5 mai, sont contestées en cour parce qu’elles seraient trop vastes, ce qui a incité l’opposition à demander aux membres de l’Assemblée législative de se réunir de nouveau pour réviser ces dispositions.

L’opposition a manifesté sa préoccupation de n’avoir pas été suffisamment consultée à propos de certains choix, le comité multipartite sur la pandémie formé par le gouvernement semble continuer de fonctionner, mais il n’est pas considéré comme un comité législatif.

 

Yukon

Intervention d’urgence et surveillance

Les membres de l’Assemblée législative du Yukon ont entrepris la session du printemps le 5 mars et ont continué de se réunir pendant une semaine après la déclaration de la pandémie mondiale. Le 16 mars, le gouvernement et les partis de l’opposition ont convenu de suspendre les procédures ordinaires afin que plusieurs projets de loi financiers importants franchissent les étapes ultimes. Mis à part cette entente, le gouvernement a fait des concessions aux partis de l’opposition en acceptant d’augmenter le financement du contrôle du glucose pour les diabétiques et d’interdire l’éviction des locataires pendant la pandémie (le gouvernement et l’opposition contestent à présent l’accord conclu sur le contrôle du glucose). Le 19 mars, les parties ont convenu de faire passer le budget territorial par les dernières étapes et d’ajourner les travaux parlementaires jusqu’au 1er octobre.

Reprise des activités

Le 21 avril, le Président de l’Assemblée législative a publié un communiqué de presse dans lequel il était indiqué que les membres des comités pourraient tenir des réunions virtuelles ou en personne en respectant les règles d’éloignement social. À ce jour, les seuls comités à se réunir sont le Comité permanent des nominations aux principaux conseils du gouvernement et le Comité permanent des comptes publics. Chacun a tenu une réunion virtuelle les 30 avril et 6 mai, respectivement. Le Comité des comptes publics a présenté deux rapports lors de sa réunion et a adopté une motion permettant que les procès-verbaux de ses réunions soient rendus publics (contrairement à la plupart des autres assemblées législatives, les comités de l’Assemblée législative du Yukon se réunissent généralement à huis clos).

Le gouvernement s’est opposé à la tenue de séances virtuelles par l’Assemblée législative même, mais la pression de l’opposition l’a amené à suggérer de tenir des réunions additionnelles permettant d’examiner davantage le budget territorial, même si celui-ci avait déjà été adopté. Les membres des partis d’opposition ont rejeté la suggestion de la tenue de ces réunions, qui n’auraient pas été des séances réelles de l’Assemblée législative, et ont publié ensemble une lettre dans laquelle ils réclamaient la reprise de ses travaux.

 

Territoires du Nord-Ouest

Intervention d’urgence et surveillance

Les députés des Territoires du Nord-Ouest ont accepté de mettre fin plus tôt que prévu à la session d’hiver le 13 mars. Étant donné que le budget territorial de 2020 n’avait pas encore été approuvé, ils ont tenu le 16 mars une réunion spéciale d’une journée visant l’adoption de mesures financières d’urgence.

Le 15 avril, les membres du Comité permanent de la reddition de comptes et de la surveillance de l’Assemblée législative ont entrepris de se réunir régulièrement pour examiner la réaction du gouvernement territorial face à la pandémie et ses plans de relance de l’économie.

Reprise des activités

L’Assemblée législative reprendra ses travaux le 26 mai, après la reconfiguration des lieux visant à permettre à tous les députés de participer tout en gardant leurs distances les uns par rapport aux autres. Cependant, il reste à voir si les déplacements, la santé ou des préoccupations familiales empêcheront certains députés de s’y joindre.

 

Nunavut

Intervention d’urgence et surveillance

À ce jour, l’Assemblée législative du Nunavut n’a effectué aucune intervention d’urgence. La session d’hiver s’est déroulée comme prévu du 18 février au 12 mars, et les députés ont adopté le budget territorial comme prévu.

Reprise des activités

Le 1er mai, le Président de l’Assemblée législative a annoncé l’annulation de la session du printemps, qui devait commencer le 26 mai. Les travaux de l’Assemblée sont censés débuter le 20 octobre.


Avis de droits d’auteur © Centre Samara pour la démocratie 2020
DATE DE PUBLICATION : Le 26 mai 2020
RÉFÉRENCE : Paul EJ Thomas et Michael Morden 2020. « Plus près de la population? Adaptation des assemblées législatives provinciales et territoriales du Canada à la COVID-19 » Toronto: Centre Samara pour la démocratie.
ÉDITEURS : Kendall Anderson et José Ramón Martí