Quatre parlements de type britannique

Quatre parlements de type britannique

Comparaison des Parlements de type britannique
Quatre approches employées pour l’adoption et le contrôle de mesures législatives d’urgence

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Date de publication : 21 avril 2020.

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Introduction

Partout dans le monde, les assemblées législatives peinent à s’adapter à la crise de la COVID-19, cherchant tant bien que mal à atteindre un juste équilibre entre l’adoption de mesures d’urgence audacieuses et le maintien de cette responsabilité fondamentale qu’est l’examen des actions du gouvernement.

La chose n’est pas simple. Étant par nature des lieux où se réunissent les représentants de l’ensemble d’un pays ou d’une région pour y tenir de longs débats, les institutions législatives ont du mal à s’adapter à la pandémie comme peuvent le faire d’autres milieux de travail.

En conséquence, nombre d’assemblées législatives ajournent leurs travaux pour de longues périodes, ou tentent de poursuivre leurs activités en les confiant à un petit groupe formé essentiellement de parlementaires chevronnés. Or, c’est précisément parce que les législateurs représentent les intérêts de l’ensemble des résidents de leurs communautés qu’il faut veiller à ce que tous les députés puissent participer aux travaux législatifs.

Il y a deux semaines, le Centre Samara a fait un examen détaillé de ces quelques semaines extraordinaires où le Parlement canadien a adopté des mesures d’urgence pour lutter contre les effets de la COVID-19 sur la population canadienne. Si nous avons conclu que les institutions démocratiques n’ont pas cédé sous la pression, nous avons aussi soulevé certaines inquiétudes : les mesures de surveillance ont été compliquées et incomplètes; le pouvoir a été encore plus concentré parmi les députés expérimentés; la représentation régionale a été faible, 79 % des députés provenant de l’Ontario et du Québec; l’examen et la transparence ont été très limités. Ce n’est pas la façon dont nous voulons que le Parlement fonctionne au cours d’une crise qui semble vouloir se prolonger grandement et qui pourrait empêcher de nombreux députés de se rendre à Ottawa dans un avenir prévisible.

Dans ce numéro de Democracy Monitor, nous examinons ce que fait le Canada par comparaison à trois de nos plus proches cousins constitutionnels, à savoir l’Australie, la Nouvelle‑Zélande et le Royaume-Uni.

Principaux messages

  1. Les quatre parlements de type britannique examinés trouvent des façons d’établir un équilibre entre pragmatisme et reddition de comptes dans les mesures prises pour faire face à la pandémie.
  2. Le modèle néo-zélandais d’un comité spécial présidé par l’opposition pour examiner les mesures prises par le gouvernement pour faire face à la COVID-19 constitue un moyen prometteur d’assurer un contrôle parlementaire étroit des pouvoirs extraordinaires que confèrent les mesures législatives d’urgence aux gouvernements.
  3. Étant donné que la pandémie pourrait se prolonger pendant des mois, les parlements doivent veiller à ce que tous les députés puissent s’exprimer et reprendre le plus grand nombre d’activités possible en établissant un mode de fonctionnement virtuel ou hybride.

Dans l’article, nous examinons comment les parlements nationaux ont été convoqués pour adopter des mesures législatives d’urgence, comment les parlementaires ont été sélectionnés pour participer à ces travaux, ainsi que les mesures qui ont été mises en place pour tenir les gouvernements à l’œil pendant le déroulement de la crise. 

Principales leçons

  • Visibilité du travail : Les députés doivent débattre des projets de loi sur une tribune publique.
  • Temps de recherche : Les législateurs doivent avoir le temps nécessaire pour examiner les mesures d’urgence, même si cela implique de dévoiler les projets de loi avant les débats.
  • La démocratie est un service essentiel : Les séances d’urgence ne peuvent à elles seules assurer un contrôle suivi; les députés de l’opposition et les députés d’arrière-ban doivent avoir régulièrement l’occasion d’interroger les ministres pour assurer une surveillance et une reddition de comptes continues.
  • Exploiter la technologie de 2020 : Un mode de fonctionnement entièrement virtuel ou hybride doit être employé pour les réunions de comité, les périodes de questions ou les autres débats publics entre députés comme complément aux réunions en personne.
  • Des pouvoirs spéciaux peuvent commander un contrôle spécial : Un comité d’urgence multipartite pourrait être constitué pour assurer la surveillance des pouvoirs extraordinaires du gouvernement.
  • Invitation à l’opposition : Les députés de l’opposition devraient jouer un rôle de premier plan dans l’examen des mesures d’urgence du gouvernement.

Australie

Adoption de mesures législatives d’urgence

Le Parlement australien s’était ajourné le 5 mars pour une pause de mi-session, avant d’être rappelé le 23 mars*et de nouveau le 8 avril* pour des séances d’une journée afin d’approuver des mesures d’urgence liées à la COVID-19. À l’instar du Canada, le nombre de députés présents a été limité pour permettre l’éloignement social. Or, même si la Chambre des représentants de l’Australie compte moins de la moitié (150) des députés de la Chambre des communes du Canada (338), 88 députés étaient présents le 23 mars et 53 le 8 avril — soit près de trois fois le nombre de députés canadiens présents pour l’adoption des mesures d’urgence.

En plus d’avoir convoqué plus de députés, le Parlement australien a aussi conservé plus d’éléments de procédure parlementaire pour l’adoption de ses mesures législatives d’urgence et de ses programmes d’aide. Bien que des pourparlers préliminaires aient eu lieu entre le gouvernement et divers intervenants, les projets de loi n’ont pas été présentés au Parlement sous une forme définitive pour être adoptés immédiatement. Si les débats ont été brefs, les députés et les sénateurs ont quand même eu l’occasion de débattre de chacun des projets de loi et de proposer des amendements*, le premier projet de loi d’urgence ayant en fait été modifié par les sénateurs*.

Contrôle suivi

Bien que le Parlement australien ait exercé un contrôle plus ouvert et transparent des mesures législatives gouvernementales liées à la COVID-19, il n’a mis en œuvre aucun mécanisme permettant un contrôle suivi. Sauf avis contraire, le Parlement est ajourné jusqu’en août.

Nouvelle-Zélande

Mesures législatives d’urgence

Le 19 mars, le Parlement de la Nouvelle‑Zélande a suspendu ses travaux pour réduire le risque de transmission de la COVID-19. Il a été rappelé pour la tenue d’une séance d’urgence le 25 mars*, avant le confinement national, qui allait commencer le lendemain. Sur les 120 députés du Parlement, moins de 20 étaient présents pour l’adoption des deux mesures législatives d’urgence visant à permettre au gouvernement de mettre en œuvre sa réponse sanitaire et financière. Comme dans le cas des séances d’urgence au Canada, des négociations multipartites préliminaires ont permis la présentation des projets de loi et leur adoption à toutes les étapes sans débat de fond ni proposition d’amendement. Le Parlement est maintenant ajourné jusqu’au 23 avril, au moins.

Contrôle suivi

Lors de la séance d’urgence du 25 mars, les députés néo-zélandais ont aussi constitué l’Epidemic Response Committee afin d’examiner, en vue d’en faire rapport, la gestion de la pandémie par le gouvernement. Le comité est formé de députés des cinq partis et présidé par le chef de l’opposition*. Le comité se réunit trois fois par semaine par vidéoconférence sur Zoom afin de recueillir les témoignages de ministres et de spécialistes. Le public peut suivre les délibérations directement sur Zoom ou leur retransmission en direct sur les médias sociaux, à la télévision ou à la radio. Certains politiciens australiens* souhaitent maintenant établir une pratique semblable pour leur parlement.

Outre la constitution de l’Epidemic Response Committee, le Parlement a adopté un ordre spécial* le 19 mars afin d’autoriser d’autres comités à se réunir sur Zoom pendant que la Chambre est ajournée. Les séances, que le public peut observer*, permettent aux députés de continuer à travailler sur d’autres politiques et mesures législatives malgré la pandémie.

Royaume-Uni

Mesures législatives d’urgence

Le Parlement du Royaume-Uni a continué à siéger pendant deux semaines après la déclaration de la pandémie de COVID-19 le 11 mars. Si des modifications ont été adoptées afin de faciliter l’éloignement social, le maintien des activités a fait en sorte que le Royaume-Uni a adopté ses mesures législatives d’urgence en conservant beaucoup plus d’éléments de procédure normale que les trois autres parlements. Plus particulièrement, le gouvernement a déposé son Coronavirus Bill le 19 mars, mais le débat sur le projet de loi n’a commencé que le 23 mars, donnant ainsi aux députés un délai considérable pour en examiner les dispositions.

La portée et la durée des pouvoirs d’urgence accordés au gouvernement dans le projet de loi ont rapidement été critiquées, ce qui a incité des ministres à présenter, pendant les débats sur l’adoption du projet de loi à la Chambre des communes, leurs propres amendements pour que les dispositions du projet de loi soient examinées tous les six mois*. En tout, le projet de loi a été examiné pendant une journée aux Communes et deux jours à la Chambre des lords. Après l’adoption définitive du projet de loi le 25 mars, le Parlement du Royaume-Uni a ajourné ses travaux jusqu’au 21 avril.

Contrôle suivi

Les comités restreints de la Chambre des communes ont obtenu l’autorisation de continuer à se réunir, y compris par vidéoconférence*, pendant l’ajournement des Communes. Cependant, des députés ont demandé des outils de contrôle plus efficaces*, dont la possibilité d’interroger les ministres, ce qui a incité le Président de la Chambre des communes, Lindsay Hoyle, à écrire* au leader du gouvernement à la Chambre au début d’avril pour lui demander d’examiner l’idée d’un Parlement virtuel, une idée renforcée par la décision de l’Assemblée galloise* de tenir ses débats – et même ses votes*– en ligne.

Le 16 avril, même s’ils n’étaient pas tout à fait arrêtés, la Chambre des communes du Royaume-Uni a approuvé les plans* pour l’adoption d’un modèle hybride de réunions virtuelles et en personne en vue de la reprise de ses activités le 21 avril. Les députés pourront participer à la période de questions au premier ministre, aux questions urgentes et aux déclarations ministérielles par liaison vidéo pendant que les personnes interrogées seront sur place à la Chambre. Cependant, d’autres discussions devront avoir lieu avant d’aller plus loin dans les débats et les votes en ligne.

Canada

Adoption de mesures législatives d’urgence : parties I et II

Le Canada a adopté des lois d’urgence à trois reprises depuis le début de la pandémie de coronavirus. Les deux premières fois, comme nous l’avons vu dans le premier numéro de notre Democracy Monitor, les députés et sénateurs ont abandonné la procédure parlementaire établie pour approuver rapidement les mesures. En temps normal, les projets de loi sont présentés et leurs dispositions font l’objet d’un débat public. Dans ces cas particuliers, les détails ont été négociés par de petits groupes de députés derrière des portes closes, puis soumis à la ratification du Parlement. Grâce à cette façon de procéder, ces mesures ont pu être adoptées très rapidement, mais sans l’apport de la plupart des députés et de la quasi-totalité des sénateurs.

La première loi d’urgence a été adoptée le 13 mars, à la fin d’une semaine de séance ordinaire, après laquelle le Parlement s’est ajourné pour contribuer à ralentir la pandémie. Lorsque le besoin de mesures législatives additionnelles s’est fait sentir, cependant, une séance d’urgence a été convoquée pour les 24 et 25 mars. Les partis se sont entendus pour qu’une trentaine de députés se rendent sur place (soit moins de 10 % du total), répartis selon la représentation des partis et la préférence étant accordée à ceux qui habitent près d’Ottawa. Le fait de limiter ainsi le nombre des députés sur place a certes permis de respecter les consignes d’éloignement social, mais cela voulait dire que plusieurs régions du pays étaient sous-représentées, ou n’étaient pas représentées du tout, et que c’étaient les partis qui décidaient quels députés seraient présents.

Adoption de mesures législatives d’urgence : partie III

Le Parlement a été rappelé une troisième fois le 11 avril* pour adopter des mesures législatives d’urgence. Tout s’est déroulé de la même façon : les détails du projet de loi C-14 ont été arrêtés derrière des portes closes*, et les députés et sénateurs devaient ratifier les compromis conclus. Comme avant, seulement trois douzaines de députés étaient présents, pour cause d’éloignement social. Cependant, comme l’indique ce graphique, les députés qui ont participé à cette séance étaient encore moins représentatifs sur le plan géographique que la fois d’avant.

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Contrôle suivi

Quand le Parlement canadien s’est ajourné le 13 mars, aucune mesure n’avait été adoptée pour autoriser l’exercice d’un contrôle suivi par les députés et sénateurs. Pendant la séance des 24 et 25 mars, les députés ont convenu d’autoriser les comités de la santé et des finances de la Chambre des communes à se réunir par téléconférence pour examiner la réponse du gouvernement à la pandémie. Ils ont également exigé que le ministre des Finances fasse rapport* au Comité des finances toutes les deux semaines sur l’utilisation faite des pouvoirs financiers d’urgence qui lui ont été conférés en vertu de la Loi sur les mesures d’urgence visant la COVID-19.

Le 11 avril, quatre autres comités des Communes et deux comités sénatoriaux ont été autorisés à se réunir par téléconférence, mais seulement pour examiner des questions liées à la pandémie et à ses répercussions. Les réunions des comités de la Chambre des communes tenues jusqu’à présent illustrent les difficultés techniques* que présente l’interprétation simultanée lors d’une téléconférence. Ces réunions ont néanmoins grandement accru la capacité du Parlement d’examiner l’action gouvernementale en temps réel.

Il y a encore des changements en cours. Pablo Rodriguez, le leader du gouvernement à la Chambre des communes, a écrit à Anthony Rota, président de la Chambre des communes, pour lui demander d’envisager des options pour la tenue de réunions virtuelles. Selon le Président, un tel système pourrait être mis en place d’ici la mi-mai. Le 11 avril, les députés ont chargé le Comité de la procédure et des affaires de la Chambre de voir comment la Chambre des communes peut s’adapter au mieux à la COVID-19, notamment en siégeant éventuellement d’une façon virtuelle. Entre-temps, la Chambre des communes s’est de nouveau réunie en cercle très réduit le 20 avril afin de débattre des façons de poursuivre les travaux parlementaires tout en observant la distanciation sociale. L’approche probable va consister à mettre sur pied un comité spécial sur la pandémie de COVID-19, qui tiendra chaque semaine plusieurs séances de reddition de comptes du genre périodes de questions, dont certaines par téléconférence. Nous aborderons la question dans le prochain numéro de Democracy Monitor.


Comparaison des systèmes sous l’angle des valeurs

Face à la pandémie, les parlements de type britannique tâtonnent clairement et tâchent de trouver un juste équilibre entre la rapidité d’action et la reddition de comptes. À plusieurs égards, toutefois, certains parlements s’en tirent bien, alors que d’autres laissent tomber des principes fondamentaux de la démocratie parlementaire, du moins dans un premier temps.

Transparence de l’action gouvernementale

Le Parlement britannique a procédé à l’examen le plus approfondi des mesures législatives d’urgence de son gouvernement. Les délibérations ont révélé, en particulier, l’intérêt qu’il y a à rendre public le projet de loi assez longtemps à l’avance. Quant aux mesures législatives d’urgence des autres pays, elles n’ont été rendues publiques que le jour où elles ont été débattues et adoptées, sans laisser de temps pour que la pression de l’opinion publique puisse s’exercer.

L’inconvénient de la démarche britannique réside toutefois dans le fait que le Parlement a continué de se réunir en dépit des consignes sanitaires et malgré les réserves de certains députés et observateurs. En fait, le Président de la Chambre des lords, âgé de 83 ans, a dû cesser d’assister* aux séances sur l’avis de son médecin. Cela témoigne du besoin pour les assemblées législatives de trouver un moyen de présenter publiquement les projets de loi avant la tenue de futures séances d’urgence, même quand le Parlement ne siège pas.

Même si elle facilite peut-être le consensus, l’approche canadienne et néo-zélandaise consistant à présenter le projet de loi une fois que tous les partis en ont accepté les dispositions nuit à la transparence. Seuls les députés présents pendant les négociations ou consultés directement par les partis ont leur mot à dire. Des détails importants risquent ainsi d’être omis.

Tant en Australie qu’au Royaume-Uni, des amendements ont été proposés en public, obligeant ainsi les représentants politiques à se prononcer publiquement sur les propositions législatives qu’ils appuient et sur celles auxquelles ils s’opposent.

Participation des députés

Étant donné que le Parlement siégeait encore, c’est au Royaume-Uni que le plus grand nombre de députés a participé à l’étude des mesures législatives d’urgence. Cependant, l’Australie aussi a réuni une proportion considérable de ses députés pour les deux séances d’urgence, en termes tant absolus que relatifs.

Dans l’ensemble, c’est le Parlement canadien qui s’est révélé le plus mauvais élève de ce point de vue en confiant à un petit groupe exclusif de députés le soin d’adopter les mesures d’urgence et en privant les sénateurs de toute influence véritable sur les textes adoptés. Si en Nouvelle-Zélande les élus présents étaient moins nombreux en termes absolus, la représentation proportionnelle y était quand même meilleure qu’au Canada. De plus, le système électoral proportionnel de la Nouvelle-Zélande accorde une plus grande priorité à la représentation des partis que le système canadien, basé sur les circonscriptions, qui privilégie la représentation régionale.

Contrôle suivi

La décision de l’Australie de suspendre les travaux parlementaires pour cinq mois place manifestement la barre au plus bas pour ce qui est du contrôle suivi. À l’inverse, la création en Nouvelle-Zélande d’un comité présidé par l’opposition qui tient des réunions virtuelles trois jours par semaine pour examiner tous les aspects de la réponse du gouvernement à la pandémie semble constituer, jusqu’à présent, le modèle le plus prometteur de contrôle parlementaire des pouvoirs énormes conférés à l’exécutif. En outre, les parlements britannique et néo-zélandais ont autorisé des comités spéciaux à se réunir pendant la pandémie pour que d’autres études parlementaires puissent suivre leur cours.

Le Canada se rattrape; six comités se réunissent désormais à distance pour examiner les questions relatives à la COVID-19. L’approche centrée sur les comités qu’ont adoptée ces trois parlements prive néanmoins l’ensemble des députés, et plus particulièrement ceux qui ne font pas partie du comité néo-zélandais de la réponse à l’épidémie, de la capacité de participer à l’examen de l’action gouvernementale.

Travaux à long terme

Ces réponses sont toutes préliminaires. D’autres changements suivront vraisemblablement, et nous ne savons pas encore à quoi ils ressembleront.

Le Parlement du Canada et celui du Royaume-Uni envisagent tous les deux de tenir des délibérations en ligne. Il convient de surveiller le mouvement britannique vers un système hybride qui combine des activités parlementaires en personne, avec la participation d’un petit groupe de députés, et des occasions accrues pour les députés de participer à distance. Cette formule offrira peut-être en définitive le meilleur équilibre entre les restrictions touchant les déplacements et le maintien de l’éloignement social, d’une part, et la pleine participation des députés, de l’autre.

Nous reviendrons sur les avantages et les inconvénients d’un Parlement virtuel dans le prochain numéro de Democracy Monitor, qui examinera également de près la façon dont les assemblées provinciales et territoriales du Canada se sont adaptées à la situation.

*disponible en anglais seulement


Copyright © The Samara Centre for Democracy 2020 
PUBLICATION DATE: 21 April 2020
CITATION: Paul EJ Thomas 2020. “Westminster Parliaments: Comparing four approaches to emergency lawmaking and scrutiny.” Toronto: The Samara Centre for Democracy.
EDITORS: Michael Morden, Kendall Anderson, and José Ramón Martí