Loi instituant des réformes

Loi instituant des réformes

MAC50_CHONG01Le député Michael Chong a présenté la loi instituant des réformes en 2014 (Credit: Chris Wattie/Reuters)


En 2014, le Parlement a adopté la Loi instituant des réformes avec un vaste soutien des différents partis. Il espérait ainsi démocratiser graduellement les caucus des partis au Parlement en redonnant certains des pouvoirs du chef aux députés.

La Loi instituant des réformes oblige chaque parti officiellement reconnu à tenir une série de votes la première fois qu’il se réunit après chaque élection afin de déterminer quels pouvoirs au sein du parti parlementaire reviennent aux députés et ceux que le chef garde. Ces pouvoirs incluent la décision d’expulser un député du caucus de son parti ou de demander une révision de la direction du parti.

Mais la Loi instituant des réformes a-t-elle atteint ses objectifs?

Les premiers échos n’ont pas été fameux, c’est le moins qu’on puisse dire. Même si la loi avait été adoptée quelques mois plus tôt, après l’élection générale de 2015, seul le caucus conservateur a voté tel que requis. Le NPD a attendu 2016 pour le faire, bien après la première réunion du caucus du parti. Les libéraux ont carrément ignoré la loi en s’abstenant apparemment de voter. Précisons qu’en 2015, l’adoption de la Loi instituant des réformes avait reçu l’appui favorable de 88 % des néo-démocrates et de 83 % des libéraux.

Qu’en a-t-il été en 2019? Les partis ont-ils obéi à la loi? Les caucus se sont-ils approprié les pouvoirs? Ou est-il temps de déclarer que la Loi instituant des réformes est bel et bien morte?

Certains résultats ont été curieusement difficiles à obtenir—un défi exacerbé par les médias qui ne brossaient pas un tableau complet de la situation. Le Centre Samara a compilé les résultats afin d’avoir une idée parfaitement transparente des votes que la Loi instituant des réformes avait obtenus et de prendre son pouls. Cet article examine brièvement la raison d’être et les dispositions de la Loi, présente les résultats d’un sondage sur la Loi mené auprès des candidats fédéraux de 2019 et tire quelques leçons.

Pas d’indépendance pour les députés?

Le tableau ci-dessous montre le résultat des votes sur la Loi instituant des réformestenus après les élections de 2015 et 2019 (pour revoir ce sur quoi les votes portent, voir la section Contexte ci-dessous).

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1 Source : iPolitics
2 Source : Ottawa Citizen
3 Source : Ancien membre d'un caucus
4 Source : Globe & Mail
5 Source : CTV News
6 Source : Membre actuel d’un caucus (il n’y a pas eu de vote en 2015, car le parti n’avait pas de statut officiel)
7 Source : Membre actuel d’un caucus

2019 : Ce qui se passe dans le caucus reste dans le caucus

Contrairement à 2015, les quatre partis officiellement reconnus ont tenu des votes après l’élection générale de 2019. Autrement dit, ils ont obéi à la loi. Il s’agit, curieusement, d’un progrès.

Ne nous emballons pas. Les dispositions réelles de la Loi instituant des réformes sur la démocratisation ne suscitent toujours guère d’intérêt. Libéraux et néo-démocrates ont voté contre les mesures qu’elle prônait. Ils avaient peut-être leurs propres dispositions pour certaines règles—comme l’élection des présidents de caucus—mais le choix de transférer les pouvoirs de la Loi a laissé les membres du caucus carrément sous le contrôle du chef du parti. Les conservateurs ont aussi perdu un des pouvoirs qu’ils avaient en 2015, le caucus ayant choisi de ne pas se prévaloir de celui qui permet de choisir un chef intérimaire. Aucun caucus ne s’est encore donné le droit d’imposer une révision de la direction—la plus importante disposition pour décentraliser le pouvoir au sein du parti.

Qui plus est, la mesure dans laquelle certains partis—en particulier les libéraux—ont cherché à ne laisser filtrer aucune information sur les votes a été étonnamment non démocratique, surtout la deuxième fois.  Aucun parti n’a diffusé de son propre chef les résultats de leurs votes ou les décomptes exacts des votes pour et contre chaque mesure. Les journalistes ont eu facilement accès aux résultats des votes conservateurs et en ont parlé le jour où ils ont été tenus. Et quand le Centre Samara l’a demandé, les présidents de caucus du Bloc et du NPD ont fourni des renseignements sur les résultats de leurs votes sur la Loi instituant des réformes. Seuls les libéraux ont officiellement refusé de les divulguer aux journalistes, invoquant pour cela la confidentialité du caucus (les résultats ont néanmoins été dévoilés dans des rapports). Étant donné que trois des quatre partis reconnus voyaient les choses différemment, les présidents de caucus devraient divulguer volontiers les résultats des votes sur la Loi instituant des réformes.

Le secret entourant les votes sur la Loi instituant des réformes a faussé les tentatives des médias pour rendre compte de ce qui a transpiré, ce qui a donné lieu à des affirmations contradictoires et erronées. Les médias ont aussi mal interprété la nature des décisions devant être prises. Par exemple, de nombreux articles parus après l’élection de 2019 ont cantonné le vote des députés conservateurs au fait de déterminer s’ils devraient avoir le pouvoir de lancer une révision de la direction en guise de référendum sur le leadership d’Andrew Scheer. En réalité, le vote visait uniquement à déterminer si les députés devraient avoir le pouvoir de lancer une révision de la direction à une date ultérieure. Le déclenchement de cette révision aurait nécessité un vote distinct et se serait appliqué à n’importe quel chef conservateur en poste pendant cette législature—pas seulement à Andrew Scheer.

Et maintenant?

La Loi instituant des réformes n’est peut-être pas complètement morte. La conformité à la loi est à tout le moins en hausse, même s’il n’y a pas eu de mouvement perceptible de la part des députés pour s’approprier les pouvoirs démocratisants. Et ce, en dépit du fait que les idées enchâssées dans la Loi sont largement soutenues par ceux qui cherchent à se lancer dans la vie publique, selon le sondage que le Centre Samara a mené auprès des candidats des principaux partis pendant l’élection fédérale de 2019.

Résultats du sondage de Samara mené auprès des candidats de 2019
N=280


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Qu’avons-nous retenu?

  • Il y a une bonne chose : l’existence de la Loi accorde à tout le moins un moment après chaque élection pour inciter les députés à réfléchir à leur relation avec le parti. Mais prise isolément, elle ne risque guère d’entraîner des changements significatifs.
  • À défaut de sanctions formulées dans des réformes juridiques, même les députés qui font la loi ne s’y conformeront pas nécessairement.
  • La culture peut l’emporter sur les réformes institutionnelles et législatives. Cela signifie qu’il faut, pour régler les problèmes du Parlement, agir sur de nombreux fronts, notamment essayer d’engendrer de nouvelles normes parmi les députés à propos de leur travail.
  • Il arrive aux députés de se plaindre en privé qu’ils sont frustrés, ce qui ne les empêche pas d’être réticents à remettre directement en question leur chef de parti—même quand on leur en donne ostensiblement l’occasion dans des réunions non publiques.
  • Ce qui est acceptable peut être l’ennemi du bien. La version de la Loi instituant des réformes qui a fini par être adoptée était édulcorée et les chefs de partis ont exploité cette faiblesse. Son legs ultime n’est pas encore déterminé, mais quand les prochains réformateurs vont chercher à démocratiser les partis, ils seront confrontés à des questions stratégiques difficiles, comme le fait d’avoir à décider s’il est préférable de perdre par principe plutôt que de remporter une mesure alléchante (mais compromise).


Contexte

Le problème : la discipline insidieuse

La Loi instituant des réformes visait à permettre aux députés de s’affranchir davantage de leur parti. Les députés du Canada sont officiellement élus comme particuliers, et non des membres d’un parti, et ils sont libres en principe de voter comme ils l’entendent sur chacune des affaires débattues au Parlement. Dans la réalité, toutefois, un seul député a été élu une première fois au cours des deux dernières décennies sans être affilié à un parti (c.-à-d. comme candidat indépendant).

Au sein du Parlement, les députés d’un même parti votent ensemble 99 % du temps (en moyenne). S’il n’est guère étonnant que les députés du même parti aient des points de vue similaires sur la plupart des choses, ce niveau d’unité n’est pas spontané. Étant donné la série d’enjeux dont débattent les députés et la diversité des collectivités qu’ils représentent, il arrive souvent que les députés d’un même parti soient en désaccord. Afin d’assurer une unité en pareille situation, les partis « fouettent » les députés potentiellement rebelles pour s’assurer qu’ils suivent la discipline du parti. Ceux qui ne le font pas ont droit à des mesures disciplinaires consistant notamment à limiter leur capacité de parler au Parlement, à les retirer des comités et même à les expulser du parti.

Le nombre de « votes sous la contrainte », pour lesquels les députés sont censés suivre la discipline du parti, était avant assez limité, mais les partis s’attendent à présent à avoir une unité sur presque tous les enjeux. Cette expansion insidieuse de la discipline du parti a eu pour effet d’amener le public et les députés eux-mêmes à craindre davantage une érosion de la qualité de la représentation et, à la place, un transfert grandissant des pouvoirs aux chefs de partis.

L’enjeu : les votes de la Loi instituant des réformes

La Loi stipule que les députés de chaque parti doivent tenir quatre votes sur la relation entre les députés et leur chef lorsqu’ils se réunissent pour la première réunion en caucus après une élection générale. Les députés de chaque caucus doivent spécifiquement voter pour décider si :

  1. Les membres du caucus devraient être contrôlés par des votes tenus par les membres du caucus eux-mêmes;
  2. Les membres du caucus devraient choisir la personne qui préside le caucus;
  3. Les membres du caucus ont le droit de déclencher une révision de la direction du parti;
  4. Les membres du caucus devraient avoir le droit de choisir un chef de parti intérimaire, si le poste se libère.

L’ébauche originale de Loi instituant des réformes aurait appliqué automatiquement les quatre règles à chaque caucus de parti. Mais étant donné l’opposition, la Loi a été amendée pour que chaque caucus soit simplement tenu de voter pour ou contre chacune des règles au début d’une nouvelle législature. Le député ayant le plus d’ancienneté dans chaque parti doit tenir les votes et les résultats doivent être communiqués au président de la Chambre des communes.

Autrement dit, le fait de voter contre une des règles ne signifie pas nécessairement qu’un parti politique n’est pas disposé à accorder plus d’indépendance à ses députés. Cela peut simplement vouloir dire que les règles d’un parti (pour contrôler les membres du caucus, choisir le président du caucus, démettre de ses fonctions un chef de parti en dehors des révisions de la direction prévues ou choisir un chef intérimaire) sont énoncées ailleurs, par exemple dans les statuts du parti. Les bloquistes et les conservateurs ont dit à Samara, par exemple, que le pouvoir de réclamer une révision de la direction est l’apanage du bureau national du parti, tandis que les libéraux et les néo-démocrates ont leurs propres règles pour élire le président de leur caucus.

Ces changements peuvent sembler mineurs, mais le fait de les adopter pourrait contribuer énormément à donner plus d’indépendance aux députés pour représenter les collectivités qui les ont élus. Par exemple, si les membres du caucus sont contrôlés par les députés, le chef de parti ne pourrait plus menacer d’expulser ceux qui seraient tentés de voter contre la discipline du parti. Le chef saurait aussi que le fait de ne pas écouter les préoccupations des députés pourrait déclencher une révision de la direction


Le saviez-vous?

Saviez-vous que la Loi instituant des réformes adoptée en 2014 était basée en partie sur des études du Centre Samara? Informez-vous sur le passage éclair de Samara lors de la première heure de débats à la Chambre des communes et lisez notre article d’opinion paru dans le Globe and Mail sur le sujet. Vous pouvez aussi consulter les trois rapports de Samara qui ont servi à façonner la loi : Les vrais désabusésLes dédales de la traduction et Qui est le patron? : Les perspectives des Canadiens sur leur démocratie.